《野生动物保护法》修订思考框架和修订结果分析  

作者:解焱、杨纬和、干晓静

这个框架围绕保护住我国丰富的野生动物以及生态系统所具有的生态服务功能,首先理清针对我国野生动物,目前及未来可能存在的威胁因素,提出了解决方案,然后探讨目前法律状况,针对性提出法律修改建议。颁布的新法包含了大部分的建议,存在的空缺很多可以通过在实施条例、地方条例或实施条例中进一步完善和补充。相信新法能够在野生动物保护工作中发挥重大作用。

相关链接:

中华人民共和国野生动物保护法(新修订)

《野生动物保护法》新旧法对照与解读

威胁因素        
分类 具体威胁 保护野生动物的解决方案 相关法律情况 法律内容建议 新法情况
栖息地丧失 自然保护地规划不合理、有的地方面积过小、管理质量不高
  1. 统一监督、分散管理:除了国家机构外,民间组织、企业和社区都应允许建立自然保护地管理机构,建立国家统一监管部门,加强监督,同时提供鼓励社会各界参与保护地保护管理的平台;
  2. 科学统一规划:制定自然保护地科学分类分区方案,推动全国性和地方性合理规划,确保各地区都拥有足够的最低自然保护地覆盖率;
  3. 保障管理需求:保障自然保护地保护管理经费,赋予自然保护地保护管理机构综合执法权,提高保护管理水平。
《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》未能有效覆盖所有类型保护地 制定《自然保护地法》 第十二条
自然保护地外,野生动物栖息地破坏严重
  1. 推动生态可持续经济发展,在一些重要生态功能区域实施生态经济,控制污染性经济;
  2. 重要区域特殊管理,在自然保护地外野生生物重要分布区域,实施禁渔期、禁猎区、禁采期等管理制度,控制过度砍伐、捕捞和采集自然资源的行为;
  3. 加强环评,环境影响评估中要加强对野生动物影响的评估的权重;
  4. 针对突然被受保护野生动物利用的暂时栖息地或新栖息地应采取应急措施实施保护,例如白头硬尾鸭、崖沙燕等案例;
  5. 保障社区权益:当地社区在传统资源利用方面应能够享受一定权益,避免保护地经济利益被外来力量垄断。
《环境保护法》中生态保护内容薄弱《野生动物保护法》中野生动物栖息地保护内容薄弱 加强《环境保护法》中生态保护内容;加强《野生动物保护法》中动物栖息地保护条款。 第十三条第四十六条缺乏保障社区利益的条款
野生动物迁徙通道被阻隔
  1. 保留重要动物走廊,在道路、城市、农业规划中考虑野生动物迁徙需求。在重要的野生动物迁徙通道上,采取措施降低交通运营、城市建筑、风力发电、电力运输、轨道交通等等导致野生动物死亡问题。一些必要的设施再开发施工过程中必须将生态廊道的建设纳入整个施工方案中去。
《野生动物保护法》中动物走廊保护内容薄弱 加强《野生动物保护法》中动物栖息地连通性保护条款 第十二条第十三条
野生动物过度利用 野生动物禁猎范畴不明
  1. 自然保护地内全面禁猎,禁止任何野生动物的商业性狩猎;
  2. 自然保护地外禁止任何陆生脊椎野生动物的商业性狩猎;
  3. 自然保护地外禁止任何受保护鱼类和受保护无脊椎动物的商业性利用;
  4. 对给人类带来损失的受保护野生动物的捕捉,只能由野生动物保护主管单位经专家论证后,由野生动物保护主管单位实施;
  5. 对给人类带来损失的非保护脊椎野生动物的捕捉或者猎杀,须经环境影响评估论证,获得野生动物保护主管单位许可后实施;
《野生动物保护法》中禁猎范畴小或者不明确 《野生动物保护法》中明确禁猎范畴 第二十条第二十一条第二十二条缺乏对种群调控捕捉的科学评估条款
执法不力
  1. 自然保护地内保障保护管理经费和人力,赋予保护管理机构以综合执法权;
  2. 明确涉及此法的政府责任单位的责任和义务,针对具体的责任单位和责任人制定相关的法律责任;
  3. 加强对执法工作的监督,对渎职的责任单位和个人实施处罚;
  4. 增加执法预算,提高执法能力,应对日益增长的、复杂的违法手段,如利用网络犯罪等;
  5. 对野生动物狩猎、销售、运输、持有、消费等所有环节都制定相应的法律责任条款;
  6. 制定机制促进公众监督,明确公众(包括民间组织)的在监测、诉讼、参与等方面法律主体资格;
  7. 允许公众参与或者独立开展巡护、协助执法等。
《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》缺乏相应执法权;法律中缺乏对执法单位不执法情况的处罚条款 《自然保护地法》中赋予自然保护地管理机构以综合执法权,并保障保护管理经费和人力;《野生动物保护法》中增加各政府单位的法律责任,对渎职单位的处罚条款;《野生动物保护法》中对野生动物贸易过程所有环节人员制定处罚条款;《野生动物保护法》中增加公众监督和协助执法条款。 第五条第六条第四十二条第四章法律责任缺乏鼓励公众参与巡护和协作执法条款
重点保护野生动物名录更新迟缓,1989年制定以来一直未更新,大量濒危物种未及时列入保护名录
  1. 重点保护野生动物等级划分标准需要明确。现有法律中没有标准,只是提出一级国家管理,二级省级批准管理等。标准应当根据物种的种群客观情况,不应考虑经济需求标准。一旦考虑到经济需求,必难客观制定名录和实施保护;
  2. 重点野生动物名录应建立年度(或者两年一次)的更新机制。任何单位和个人都可以提交变更申请,由名录评审专家委员会进行评审决定是否通过。确保斑鳖、黄胸鵐、长江刀鱼、勺嘴鹬等案例物种的濒危等级状况能够尽快反应到名录变化中;
  3. 名录评审是独立的专家委员会,应与政府部门利益脱钩,确保制定名录的科学性和客观性;
  4. 名录修订过程信息公开,公众有权对名录提出修改意见和进行监督。
《野生动物保护法》中没有一级、二级动物的等级划分标准;名录更新机制不完善 《野生动物保护法》中增加一级、二级动物的等级划分标准,建立和完善名录快速更新机制,以及公众监督权 第十条第十一条缺乏重点保护野生动物等级划分标准缺乏独立的专家委员会
处罚力度低,违法成本低
  1. 提高非法狩猎、销售、运输、持有、消费等所有环节的处罚力度;
  2. 增加和加大对制造、销售、购买、使用、存储狩猎工具的处罚条款和处罚力度。
《野生动物保护法》中很多非法狩猎的条款内容不明确,或者处罚力度非常低 《野生动物保护法》中提高处罚力度。明确各级别动物的保护原则 第四十八条第三十条第五十条第五十一条
个人持有和消费野生动物
  1. 个人饲养(和炒作)野生动物已经成为导致许多物种濒危的一个重要原因。应禁止个人持有陆生脊椎野生动物以及受保护的其他野生动物,制定严厉的相应处罚条款;
  2. 制定个人消费及繁育、销售野生动物的管理办法和处罚条款
《野生动物保护法》中对个人持有和消费野生动物缺乏具体处罚措施 《野生动物保护法》中制定对个人持有和消费野生动物具体处罚条款 第三十条缺乏对作为宠物持有国家重点保护野生动物的条款
野生动物商业化养殖导致对野生种群的破坏和公众保护意识下降
  1. 全面禁止陆生脊椎野生动物和受保护的其他野生动物商业性养殖和经营利用;
  2. 在逐步取缔野生动物商业化驯养繁殖的前提下,针对目前状况,制定允许商业化养殖和经营利用的物种名录,列入的物种须经过独立的专家委员会评估,每5年对该名录中物种养殖管理和经营利用情况以及野外状况进行全面评估,及时调整名单。确定允许商业化养殖的物种名录的列入标准,包括该物种野外种群状况、繁殖技术、对野外种群的依赖、销售养殖个体对野外种群的影响以及养殖过程中动物福利等问题;
  3. 加强对野生动物养殖的管理和信息透明度,包括对名录的调整需要有公示过程,养殖单位养殖和销售信息公开。
《野生动物保护法》中养殖的保护价值被过度强调,人工养殖的野生动物的合法销售给野生种群构成的危害被低估。 《野生动物保护法》中全面禁止陆生脊椎野生动物和受保护的其他野生动物商业性养殖,只有对列入允许名录的物种颁发商业化养殖许可证。公开养殖的情况,接受独立评估和公众监督 第二十五条第二十六条第二十八条第二十九条缺乏公开透明追溯追踪条款没有取缔商业性人工繁育
外来入侵种 放生和养殖的外来物种入侵本地生态系统
  1. 禁止盲目的放生行为,放生达到一定数量须得到当地野生动物主管部门的同意方能进行;
  2. 商业化养殖外来物种需经过独立的专家委员会评估,禁止商业化养殖有入侵风险的外来物种
《野生动物保护法》中没有外来物种控制条款。 《野生动物保护法》中制定管理盲目放生和商业化养殖外来物种的条款 第十二条第三十八条第四十三条
其他威胁因素 野生动物肇事事件日益增加,老百姓怨声载道,当地政府不堪财政重负,影响保护效果
  1. 对于“肇事”、人身伤害、物品损失,给出明确定义或者明确的范围界定;
  2. 必须明确“在遵守本法律和其他法律法规的前提下”,如果个人或者个人所拥有的财产遭受野生动物攻击导致财务损失、损伤或者人员伤害甚至死亡,有权利申请赔偿或者补偿。在违法国家法律情况下(比如非法进入自然保护区核心区、侵占野生动物栖息地的)遭受损失,首先需要承担主责;
  3. 指定职能单位制定野生动物肇事预防、管理和赔偿(补偿)原则,包括针对不同保护级别的原则。在该原则下,由各省、自治区、直辖市制定地方赔偿(补偿)办法和实施细则;
  4. 指定职能部门设置常规或者专项预算,用于支持预防、控制和补偿,包括完成此项工作需要的行政、预防和控制措施的调研、研究、试点等经费需求,推动采取多样化方法防御和缓解冲突。
《野生动物保护法》中野生动物肇事补偿条款难以保证经费预算,也不利于推动寻找有效的缓解人与野生动物冲突的办法。 《野生动物保护法》中完善野生动物肇事补偿条款 第十九条
导致野生动物身体和精神上的痛苦
  1. 科学研究过程中遵守动物福利要求规则;
  2. 养殖中需加强重视野生动物福利问题;
  3. 野生动物展示过程中需加强重视的野生动物福利问题;
  4. 应彻底禁止野生动物商业性表演。
《野生动物保护法》中没有关于保障野生动物福利的条款。 《野生动物保护法》中增加保障野生动物福利的条款 第二十七条第二十九条第三十四条缺乏明确的动物福利条款缺乏禁止商业性公众展演的条款
其他
  1. 科学研究和生态监测应当给予足够的重视,及时反映到名录修订和管理工作中;
  2. 对野生动物救护制定更加明确的管理条款,提高救护工作对野生动物的保护效力;
  3. 加强遗传资源保护管理,减少遗传资源流失。
《野生动物保护法》中相关条款较弱。 加强《野生动物保护法》中相关条款 第十一条第十二条第十四条第十五条第十六条