自然保护地保护管理人员与经费需求分析

 

自然保护地保护管理人员与经费需求分析

自然保护立法研究组

2013年1月25日

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摘要

我国正处于制定自然保护地相关法律阶段,立法的目标是保护我国的生态安全底线,保障中国人民最基本的生存环境条件。而为实现这个目标,各类自然保护地都可以发挥重要作用。此报告是为国家的这部重要立法提供支撑材料,从自然保护地实施保护管理的角度,通过问卷咨询、实地调研、资料查询、草稿发送大量自然保护地进行反复修订等方法,详细计算了我国不同生境类型、不同人类干扰程度、不同面积大小的自然保护地实施良好保护管理工作,所需要的人员构架、数量、组成;完成保护管理各项日常工作需要的工资、日常运作经费,以及基础设施建设和必要设备配置等费用。在全国应该有多大面积建立自然保护地,没有采用目前自然保护地的状况进行估算,因为目前自然保护地在分布格局上存在缺陷,很多重要的生物多样性和重点生态功能区域没有建立足够的自然保护地。完善我国自然保护地体系的目标应该是保护足够丰富的生物多样性,为中国人民提供足够的生态系统服务功能。因此,本报告围绕利用自然保护地保护好我国生态安全底线的目标,对全国自然保护地保护管理人员和经费需求的估算,估算是基于以下3个假设前提:

  1. 将保护管理从经营管理中剥离出来,因此本文称专职从事自然保护地的保护管理工作的机构为“自然保护地保护管理机构”,目前已有自然保护地管理机构,如果保护和经营职责混杂在一起的,需要独立出专职从事保护管理的机构;如果目前已经在专职从事保护管理的,目前的管理机构就是这里所指的保护管理机构。自然保护地保护管理机构不再从事任何经营活动,保护管理经费不允许变相用于商业性的投资,这些经费必须用于履行好自然保护地保护管理机构的保护管理职责。
  2. 本报告根据《生物多样性公约》2020年目标的要求,设立了各类陆生生境(不包括城市和耕地生境)的17%~18.5%分别建立自然保护地,得到陆地自然保护地占陆地国土面积的17%,海洋自然保护地占海洋国土面积的10%的目标。结合建议的我国自然保护地分类管理要求,估计了每一个管理类别约占全国所有自然保护地的百分比为:Ⅰ类:严格保护类(20%)、Ⅱ类:栖息地物种管理类(10%)、Ⅲ类:自然展示类(40%)、Ⅳ类:限制利用类(30%);每一类都须进行分区,但是Ⅰ类:严格保护类的核心区(切实能够做到没有人类干扰的区域)占保护地总面积的80%以上;Ⅱ类:栖息地物种管理类的核心区(无人类利用,但是允许为改善物种生存条件而进行的人为管理措施)占保护地总面积的80%以上;其他类型的核心区占20%以上,根据这些标准,我们设立了核心区的保护目标,即:得到严格保护的核心区占陆地国土面积的百分比大于46%、得到严格保护的核心区占海洋国土面积的百分比大于3.8%。
  3. 为了提高自然保护地的有效性,本报告建议设置如下两条标准,自然保护地须同时满足以下两条标准方可列入《自然保护地法》的管理体系中,并得到各级政府在人员和资金方面的保障:
    1. 受到严格保护的核心区必须大于自然保护地总面积的20%;第Ⅰ类严格保护类的核心区必须大于80%;第Ⅱ类栖息地/物种管理类的核心区也必须大于80%,不允许人类干扰活动,只是这里允许为改善栖息地和物种生存条件而采取一些人为管理措施;
    2. 森林为主的自然保护地总面积要大于25平方千米(海洋为主要大于75平方千米,其他类型要大于50平方千米),或者,能够有效保护一个或多个濒危或者特有物种的重要栖息地或者具有省级重要意义的景观或者地质遗迹或者特殊功能保护地(如水源保护地)。

 

基于以上3个前提,本报告估算了不同生境类型、干扰程度和面积大小的自然保护地人员和经费需求情况。各个自然保护地可以根据自己保护地的面积大小范围、生境类型和干扰程度,在表10~表14中找到相应的单位面积的需求,来计算该自然保护地的人员和经费需求。这里生境类型中“为主”的含义是指相应生境类型面积占自然保护地面积的70%以上,如果没有达到70%的生境类型,就用两个最主要生境类型的数据综合考虑进行计算。

根据本报告设立的目标和计算方法,我们最后估算出:如果国家能够围绕保护中国生态安全底线这个目标,充分发挥各类自然保护地体系的作用,制定和颁布《自然保护地法》,建立起合理的分类分区体系,科学规划自然保护地体系,保障自然保护地保护管理机构的执法权,建立起有效监督机制(包括政府、学术界和社会的监督),国家政府应投入GDP的0.065%~0.2%(以2011年物价水平计为306亿~950亿元),即可以使我国17%的陆地和10%的海洋得到有效保护,保留不受人类任何干扰的陆地区域至少达到6.46%和海洋至少达到3.8%。平均每平方千米为41,754元投入,相比美国国家公园的58,834元仍然有一定差距。

这些地方很多已经是或者将会成为我国重要的旅游目的地,为当地政府创造巨额收入,对14个5A级风景区2010年旅游收入的统计总计为481亿元,反补自然保护地保护管理工作的潜力很大。同时,如果相比2012年全国教育预算达到GDP的4%;国家“十二五”计划投入全社会研发经费达到GDP的2.2%,这样微不足道的投入就可以保护我国的生态安全底线,既可以建立起布局合理的自然保护地网络,实施有效保护管理,保护我国的重要生物多样性和生态系统服务功能;提高国家生物资源、矿产资源和土地资源的长远发展战略储备;也可以为大众娱乐休闲服务,为当地社区和老百姓可持续发展作贡献,减少自然灾害,确保清洁水源;还将为偏远落后地区提供20万人次以上的工作机会,对解决民族矛盾,增加社会稳定,缓解贫困、保护边境、巩固国防等都将发挥极为重要的作用。并可为十八大提出的落实生态文明建设,努力建设美丽中国,实现中华民族永续利用的目标做出重大贡献。

本报告建议国家将0.065%~0.2%的GDP纳入自然保护地财政预算,用于自然保护地体系的保护管理工作,这些经费不能变相用于任何经营投资。经费管理渠道:1、其中年度常规保护管理经费应当建立常规的年度申请和拨付机制,拨付到各负责行政主管部门,由各个部门下拨到具体自然保护地;2、综合管理和监督评估工作经费,直接拨付给自然保护地综合管理部门;3、行政主管部门的监督评估经费,直接拨付给自然保护地行政主管部门;4、非常规保护管理经费需建立专门的经费申请、评估和审计体制,以项目形式申请,并进行逐一评估和专项审计。

报告也对经费来源进行了分析,自然保护地保护管理经费应主要来自中央和省级政府财政,完善和实施分级管理制度(国家级、省级和市县级)。经费的投入应该符合相应级别,而且,尽管有些自然保护地是省级的或是县级的,但是如果位于国家重点生态功能区中的,也应该由中央投入资金支持;位于省级重点生态功能区范围的,同理应由省级财政支持。这将成为一项重要的大区域生态补偿机制,可以真正把国家资金和省级的资金更多地投入到我们重点需要保护的那些区域中去。

最后报告建议完善自然保护地的生态补偿政策,确保受益于自然保护地保护管理的经营活动有足够比例返回用于自然保护地的保护管理工作。建立好这样的机制,将进一步为保护管理工作提供更多的经费,更加有效地开展保护工作。