中国自然保护形势严峻

2013年2月19日 陈磊 法治周末记者

2月14日,农历正月初五,当日早晨,坐了一夜火车的周鹏(化名)从河南老家回到北京,走出车厢,阵阵冷风吹面。
有风的天气还好,至少能看见太阳,周鹏回忆起此前北京长时间的雾霾天气,对身边的丈夫说:“还是老家的空气好,晚上可以坐在院子里数星星。”
周鹏的老家是河南省中南部的一座城市,3年没有回过老家的周鹏发现,院子里的芭蕉树绿叶繁茂,叶子上看不到灰尘,空气中是一种干净的味道,坐在自家的院子里,晚上仍然能像以前一样看到天上的星星。
这样的经历,在目前的北京城区却是一种难得的奢望。
     
生态安全底线被突破
2月17日一早,周鹏走出家门,发现又是一个雾天。
当日,北京、天津、河北等地发布大雾预警,北京部分地区能见度不足500米,空气质量为中度或重度污染。
在周鹏的印象中,今年1月,北京多是雾霾天,甚至难得见到太阳,她一出门就把口罩戴上,一改平时等公交车的做法,改乘出租车上班。
“我比较敏感,总是觉得空气中有一股呛人的味道,很脏。”周鹏告诉法治周末记者。
北京气象部门的数据显示,2013年1月,北京持续雾霾的天气达25天,只有5天空气是相对比较干净的。
“这是对我国生态安全保护工作的一个重要警示。”中科院动物所副研究员解焱向法治周末记者表示。
解焱认为,2013年1月在我国大范围出现的严重雾霾天气已经充分证明,这些地方的生态安全底线已经被突破,生态系统已经无法及时净化废气,无法给民众提供足够清洁的空气。
所谓生态安全底线,是指人类难以生存的最低限度。解焱表示,当生态退化到一定程度时,人类将难以生存。
解焱的另一身份是“自然保护立法研究组”总协调员。
为了保护生态系统服务功能和生物多样性,推动自然保护立法,捍卫我国的生态安全底线,2012年4月,解焱联合近100位来自生态、法律、政策研究、管理、公民社会建设、新闻传播等领域的资深专家,志愿成立了“自然保护立法研究组”,力图推动国家制定并颁布自然保护地法及配套法律法规。
今年1月29日上午,“自然保护立法研究组”召开研讨会,邀请各方专家就最新一版自然保护地法草案(专家建议稿)提建议,为今年3月全国“两会”期间递交提案做准备。
解焱介绍说,生态系统提供了人类赖以生存的生物多样性和生态服务功能,即水源、空气、药物和食物;适宜的气候、防治水土流失及灾害控制;同时是娱乐、休闲和文化的根基。但是人类在发展过程中不断建设城市、发展农业、建造工厂,使生态系统不断因遭受破坏而退化。
解焱的判断与自然保护公益组织“七代志”总干事陶蓓一致。
陶蓓告诉法治周末记者,我国的空气问题越来越凸显,沙尘暴、雾霾等频频发生。今年1月发生的雾霾天气更是笼罩全国,33个城市告急。过去10年间,由于重度空气污染,北京市民的肺癌发病率激增60%。
陶蓓还举例说,我们生存生活需要的水资源越来越匮乏,中国是世界上排在前13个缺水的国家之一,全国600多个城市有400多个供水不足;32个百万人口以上的特大城市中,30个长期缺水。
此外,我国的物种也在急剧减少。
解焱提供的数据显示,根据此前发表的《中国物种红色名录》对分布于我国的上万种动植物的评估结果显示,中国无脊椎动物受威胁的比例为34.74%;脊椎动物受威胁的比例为35.92%;裸子植物为69.91%;被子植物为86.63%。
其他生态安全问题包括:极端气候和地质灾害频发,主要表现为冬季极度低温、夏季极度高温,冻雨、暴雪、海啸等。
“我国的生态安全问题已经到了非常严峻的程度。”陶蓓认为。
       
监督权和管理权不分
截至2012年年底,我国已建成2632处自然保护区、963处风景名胜区、2747处森林公园、213处国家湿地公园、138处国家地质公园、518处国家级水利风景区,以及大量水源保护地和自然保护小区。
但它们分属十几个部门管理,主要涉及国家林业局、环境保护部、住房和城乡建设部、农业部、国土资源部、国家海洋局等。
2月6日,解焱给法治周末记者发来电子邮件,内容是《自然保护地法草案(专家建议稿)》的说明,上述统计数据见于该说明中。
解焱等人起草的专家建议稿中,将上述各种区域统称为“自然保护地”,并定义为由国家依法予以特殊保护和管理的各种区域的总称。
前述说明统计显示,各类保护地总面积约占国土面积的18%,在全国的分布格局基本表现为东部数量多、面积小,而西部及北部数量少、面积大。
陶蓓认为,为了捍卫我国的生态安全底线,目前最有效的手段之一是完善自然保护地体系并依法对其进行有效的保护管理。
但现实情况不容乐观。
解焱指出,我国的自然保护地面积虽大,分布格局却严重不均衡。
我国大于1000平方公里的自然保护区数量仅占保护区总数的5.8%,面积接近80%,绝大部分位于西部和北部。大量重要的生物多样性和生态系统服务重点功能区被东部的城市、人口聚居地、工农业用地等分割而成为“孤岛”,但这些地方的生物多样性恰恰亟待拯救与保护。
除了自然保护地分布不均衡之外,解焱还发现,现有的各类自然保护地各成体系,相互之间缺乏合作,更缺乏统一的监督制度。例如,风景名胜区由住房和城乡建设部主管,森林公园由国家林业局主管,等等。解焱指出,按照这种管理体制,各个部门在管理自己的自然保护地时,自己说了算,一旦出了问题,其他任何部门都管不了,结果导致生态环境无法得到保护。
自然保护区涉及十几个部门,设立了环保部为综合管理部门,对该体系的保护管理工作实施评估和监督。但环保部自身也管理着15%的自然保护区,造成同时拥有监督权和管理权的直接利益冲突,极大削弱了其对该体系的监督力度。
陶蓓告诉法治周末记者,自然保护地政府主管部门之间各自为政并不一定直接导致生态破坏,很多情况下是由于多头管理、交叉管理或管理真空使得该保护的没有获得有效保护,比较突出的是执法权问题。
陶蓓举例说,野生动物保护归林业机关和森林公安机关管,而风景名胜区管理机构没有野生动物执法权,如果有人在风景名胜区盗猎、偷猎,风景名胜区管理机构没办法管理。如果偷猎、盗猎的是濒危、珍稀物种,由于数量极少,很可能直接导致该物种的消失。
陶蓓指出,在同一片自然保护地内如果包括草地、林地、湿地、海洋等,又会涉及到不同的管理部门:农业部管草地、林业局管林地、湿地,如果林地还有汛期和旱期又归不同部门管,海洋局管海洋,如果在湿地还养了鱼,养鱼又归农业部门管。
“目前这种各部门自己做‘运动员’和‘裁判’的情况必须改变,才有可能实现有效的自然保护,才有可能确保生态安全。”陶蓓说。
“我们需要在维持现有部门管理体系的基础上,给它一个监督机制。我们并不是要彻底打破现有的管理体制。”解焱告诉法治周末记者。
自然保护地法草案(专家建议稿)提出的解决方案是:在自然保护地现有管理关系基本不变的情况下,设置独立的综合管理部门对各个具体管理部门的保护工作进行统领监督。
“一定要把自然保护地的监督权和管理权分开,这是我们立法建议最重要的一个核心内容。”解焱表示。
       
保护和经营有冲突
2005年之后的几年间,解焱开始具体从事生态保护工作,并走访了国内多家自然保护地,进而发现了一个现象。
“目前我国的自然保护地管理机构,不能称为保护管理机构,因为他们既在搞经营,也在搞保护。实际上,大部分保护地的管理机构,精力更多地放在经营上头。”解焱告诉法治周末记者。
解焱以长白山自然保护区为例加以解释。
据媒体披露,长白山管委会自成立伊始,大兴土木,盖楼室管所,共规划了62个重点项目,宣称要在3年至5年内“把长白山的基础设施建成省内一流,全国超前的区域”,“使之更符合投资者的需求”。
2011年,长白山管委会已招商引资500亿元,直接将自然保护区内外,从三座山门到山顶天文峰,都变成了一个个大工地。“堪与海南省亚龙湾比拼的旅游胜地已在我国东北崛起”。
此前,长白山管委会在保护区的原生林中建酒店,未经申报审批非法砍树,经媒体披露后,惊动了国家林业局,但事情最终大事化小。
媒体还披露,为了将自然保护区“全力打造成世界级的旅游胜地”,长白山管委会规划了49处景区景点,不少景区景点已深入法律法规严令禁止旅游开发的核心区与缓冲区。
解焱告诉记者,不只是长白山自然保护区,九寨沟、武夷山等保护地,所有的风景名胜区、森林公园,管理机构的绝大部分力量都是在经营上,而不是在保护。例如九寨沟管委会,400多位员工中,真正从事自然保护的仅有10人左右。
陶蓓向法治周末记者证实,保护地管理机构从事经营并进一步导致保护地被破坏,这是普遍存在的现象。
“这是一个非常致命的问题,自然保护地管理机构同时拥有保护和经营两个职责,导致自然保护地的保护管理职能完全被弱化。”解焱认为。
陶蓓认为,导致这种现象的根源在于我们国家自然保护的总体目标不清晰、还没有确立系统有效的自然保护地保护体系。
针对这一点,自然保护地法草案(专家建议稿)提出,一定要把自然保护地的保护管理从经营管理中剥离出来,建立专职从事自然保护地保护的机构,不再从事任何经营活动。
自然保护立法研究组编写的《自然保护地保护管理人员和经费需求报告》指出,根据生物多样性公约2020年目标的要求,捍卫我国的生态安全底线,需要使我国17%的陆地和10%的海洋建立自然保护地并得到有效保护。
据此,自然保护立法研究组测算,我国只需要将GDP的0.065%至0.2%经费用于自然保护地的保护管理工作,以2011年的数据计算,经费为306亿元至950亿元之间,即可保障自然保护地20万名左右工作人员履行执法权。
陶蓓表示,从自然保护的角度来说,一部上位法的制定,将有效提升自然保护的地位和重要性,更有效实现自然保护的目标。
这部法律就是自然保护地法。
解焱表示,希望把自然保护地的相关内容都能集中到一个法律框架底下,使自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园等受到自然保护地法的管辖,建立科学的分类、分区体系,理顺管理体制,实现生物多样性及其生态系统服务功能的整体保护目标。