中国自然保护区资金窘境

如果黄石国家公园周边的州政府,为了吸引企业到当地投资建厂,可以去调整黄石公园边界的少量土地吗?
“我曾经这样问过美国内务部国家公园管理局的官员:那位美国官员觉得非常不可思议。”自然之友总干事李波对《第一财经日报》记者说。
但在中国,这样的事情如今却比比皆是。资本的圈地运动正在从城市向自然保护区、风景名胜区和世界遗产地蔓延扩张。
“当初大建保护区,注重数量的扩张,是一种抢救性的保护措施,有其历史的必要性。经过数十年的自然保护区建设,时至今日,量的扩张并未结束,而质的问题更日益突出。”中国人与生物圈国家委员会委员、国家林业局高级工程师沈孝辉称。
“中国保护区的最大问题就是被蚕食、被破坏。”李波告诉本报记者。
与此同时,专家再度呼吁“为保护地立法已经到了非常关键的时期”,《保护地法》积极推进者、中科院动物研究所研究员解焱告诉本报记者。
一位专家告诉本报记者,有关保护地的立法已经拖了十几年,主要原因就是各部门有各自的利益,很难协调。 

保护区多为经济发展让路

从世界范围看,中国的保护区建设无论是数量还是范围上都位列前茅。

从1956年我国建立第一个自然保护区鼎湖山自然保护区以来,截至今年1月,全国已建立自然保护区共2616个,保护区总面积约149万平方公里,陆地自然保护区面积约占国土面积的15%。

但保护区的“质量”并不乐观。

今年4月,多位专家联名向国务院发出公开信:鉴于小南海水电站建设后的生态忧虑,呼吁紧急叫停重庆小南海水电站(前期)工程。

在此之前,“长江合江—雷波段珍稀鱼类国家级自然保护区”已经因为金沙江水电开发、小南海水电建设进行了两次调整。地方政府的意图很明确:调整保护区,就是为经济发展让路。

这种情况近年来愈演愈烈。神农架自然保护区小水电开发;环评公示期就施工的辽宁盘锦滨海公路试图穿越国家二级保护动物斑海豹的核心栖息地;长白山国家级自然保护区擅自将自然保护区转变为“保护开发区”并按“开发区的模式进行管理”,开始招商引资……

“我国的自然保护区虽然数量与年俱增,但不断被经济开发和工程建设项目调整、瘦身以至瓦解,有效性不断降低,保护价值和科学价值正在丧失,一些重要的国家级自然保护区面临解体的危机。”沈孝辉说。

即便是不被调整的保护区,生存状况同样不乐观。

内蒙古锡林郭勒草原国家级自然保护区管理局就向本报记者介绍,“管理局目前面临着人员编制不足、专项经费紧张等方面的问题。”

“他们最大的问题是关系一直协调不好,包括与牧场的关系等。”草原和植物专家刘书润对本报记者说。

解焱也告诉本报记者,多部门管理、保护地相关法规(自然保护区条例、风景名胜区条例、森林公园管理办法等)已经过时、没有充分调动社会力量支持保护以及没有调动当地社区参与保护,是我国目前保护地保护水平低的四大问题。

资金投入仅是发达国家零头

自然保护区的正常运行,离不开资金的保证。但解焱等人的调查发现,目前在各类保护区中,财政经费的管理和渠道存在着很大的不同。

据国务院发展研究中心的一项调查,全国林业系统保护区2005年的资金来源中,地方财政1.276亿元,中央财政2.445亿元,市场经营收入1.235亿元,社会资金0.189亿元,总计5.145亿元。可见保护区的主要经济来源仍是中央和地方政府财政。

然而,同样的国家级自然保护区,有不同级别的管理部门作为资金渠道并进行管理,各种中间环节都带来了不必要的资金消耗。

此外,财政经费分配方法不透明。“国家资金投入总额无法找到。”解焱说,保护区作为国家公益机构,公众看不到财政经费的分配标准,也看不到一个保护区收入支出的财务报告。

“我在云南走访过多个保护区,有的即便是国家级自然保护区也没有拿到国家财政的一分钱,人员工资和日常管理经费都是当地财政支付的。日常巡护的费用,只能找一些国际组织赞助。”解焱告诉本报记者。

就算是拿到了钱,实际用于保护的资金比例非常小,这已是自然保护区较为普遍的现象,这在其他类型保护地更加明显。

无疑,中国自然保护区每年获得的资金投入并不多。9日上午,大自然保护协会副总裁、法律部主任菲利普·塔巴斯(Phillip Tabas)对本报记者表示,根据学界不同的研究结果,中国保护区每平方公里的保护投入在337~718元人民币之间,而发展中国家的平均水平为997元 人民币,发达国家高达13068元人民币。

大自然保护协会保护科学与策略专家梅根·克拉姆(Megan Kram)也告诉本报记者,在美国,每年用于保护区的资金约占当年美国GDP的0.02%,而在中国,这一数字只有0.002%。

专家建议国家级保护区采用国家财政年度预算和支付的方式,直接划拨给国家级的自然保护地,保证国家级自然保护地的正常运行。特许经营的部分利润(如公园门票、旅游等),应建立独立信托基金(或返回国家财政),进行再次分配,用于自然保护地的建设、管理和社区建设。